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——来自基层森林公安民警的心声

写在前面的话：党的十八届三中全会以来，中国的改革已进入攻坚期和深水区，改革越是向前推进，所触及的矛盾就越深，涉及的利益就越复杂，碰到的阻力也就越大。用一句通俗的话来讲，容易的都改得差不多了，剩下的全是难啃的“硬骨头”。就拿森林公安改革来说吧，十多年前就提出行业不能“办”公安。但到了当下，中央已发出了全面深化改革总动员令，然而，全国森林公安改革依然是“犹抱琵琶半遮面”“千呼万唤出不来”。根源何在？森林公安何去何从？怎样才能真正肩负起保护森林生态安全和打击涉林违法犯罪的重任呢？这三十年，我们过的很憋屈！我们很无奈、也好迷茫……

所以，习大大，我想先对您说一说，关于森林公安改革的“背景”——

党的十八以来，是您，让我们这支被“边缘化”了的森林公安队伍看到了希望！在十八届三中、四中和五中全会精神的指引下，全国上下正按照“四个全面”战略部署，踩着更加自信的节奏和铿锵有力的步伐，全面深化改革、全面推进依法治国、首次提出绿色发展理念，为全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦而不懈努力着……回顾森林公安队伍走过的三十年来艰苦历程，我们为保护森林及原生动植物资源做出了不可磨灭的的贡献：据联合国某组织较新公布的《2015年全球森林资源评估报告》显示，从1990年到2015年，全球森林面积净减少19.35亿亩，而我国的森林面积由20亿亩增加到31.2亿亩，净增加11.2亿亩，成为全球森林面积增长较多的国家；我国林业产业总产值也由1997年的1299.23亿元增加到2014年的5.4万亿元，增长40倍，成为全球林业产业发展较快的国家。作为基层领导干部，我从警二十多年经历了风风雨雨，森林公安工作的酸甜苦辣我深有体会：不管是严寒酷暑还是炎炎烈日，我们踏冰爬雪、翻山越岭，纵然是悬崖峭壁、千沟万壑，我们全国仅有的6万名森林公安民警，毅然日复一日年复一年地守护着全国数以几十亿计的森林资源的生态安全屏障！然而，您可知道，我们也背负着太多太多的忍辱与骂名，心中有太多太多的无奈和迷茫，我们还有很多很多的想法与不甘啊！

中国正处在全面推进深化改革的历史时期，我们森林公安也应是改革大军中的一分子。习大大，您一定期待倾听来自基层森林公安民警的心声吧！

今天，请允许我对您说一说，咱们基层森林公安民警的对您的“看法”——

习大大：关于生态建设，您会如此重视，我们深感欣慰！

党的十八大以来，中央提出了建设生态文明和美丽中国，是您，为我们子孙后代勾画出了一幅地绿、天蓝、水净的美丽画卷，让我们对未来想往的家园有了一个明确的努力方向！自然是人类生存之本，地球是我们人类赖以生存的家园，您站在了全球的高度、用世界的眼光，作出了这一战略部署，百姓支持您、世界为您点赞！3月6日，在今年的两会上，是您，对破坏生态环境行为发出了较强音：“要象爱护眼睛一样爱护生态、象保护生命一样保护生态，对破坏生态环境的行为,不能手软,不能下不为例”。又是您，在3月24日主持召开中央政治局会议上，对保护生态提出了殷切希望，要求领导干部要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念。您还说过：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，要求领导干部要筑牢生态安全屏障，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念。特别是五中全会后，中央试行了对党政主要领导干部实行自然资源资产离任审计，各大媒体更是直呼——“这个，应该有”！

作为国家元首，您在很多场合多次提及生态建设，态度之坚决、语气之强硬，让我们深感欣慰。但您可知否？一直以来，作为专门打击破坏森林及野生动植物资源违法犯罪的森林公安队伍，我们很多时候却只能无奈地“商量”着“执法”。我们本可以更加有作为，但《森林法》对森林公安行政执法权的设定，捆绑了我们的手脚，穿着人民警察制服的我们却不能以警察的身份去执法，这让我们欲罢不能、更是与依法治国的精神格格不入的啊！

也许，只是您无暇顾及，所以，我想对您说一说，咱们森林公安的“执法”——

习大大：关于森林公安执法，您恐怕不了解，我们实属无奈！

由于现行森林公安管理体制存在着弊端，让我们想为无力为有时变成了“无所作为”。对于涉林违法犯罪，我们经常只能是“下不为例”，长期以来形成了“三多三少”现象：即行政处罚的多、刑事处罚的少，处罚个人的多、处罚单位的少，判缓刑的多、处实刑的少。行政执法处罚过轻、刑事判决“无关痛痒”有时比行政处罚还轻，违法犯罪成本过低，形不成震慑更何谈打击？造成破坏、处罚、再破坏恶性循环的可怕局面。当您看到卫星图片逐年减少的绿色、放眼尽显的荒芜，这无不书写着森林公安这支队伍的无奈与无助。更有甚者还恬不知耻地吃着与我们世世代代生生相憩的野生动物，这叫我们情何以堪？我们真是欲哭无泪！

关于执法，第几，我们无独立的行政执法权。依照《森林法》第20条规定，森林公安行政执法权只能是在林业主管部门授权下或以林业主管部门的名义进行。在依法治国背景下，还存在行业公安，这不是法制建设的诟病吗？所以，《森林法》是不是也该改改了。第二，严格依法办案和执法公信力大打折扣。不可否认，三十多年来主管部门对森林公安这支队伍的建设和发展给予了莫大支持，但由于森林公安财权和人事权是隶属同级的林业主管部门，严格执法和执法公信力一直都饱受质疑，关于这一点，其实大伙都懂得。第三，刑事执法“趋利避害”。如个别地方领导为了当地的政绩，往往以破坏环境和消耗资源为代价来换取地方的经济增长，忽略了生态环境对于可持续发展的战略意义。而这些以法人、单位为主体的违法犯罪行为，由于涉及到当地政府的利益，往往因行政干预多而难以查处，责任人很难得到追究。因此，行政干预过多是现行森林公安执法体制的通病。所以，我们各地森林公安一再呼吁，要“去行政化”，就必须改革森林公安管理体制。

作为一支打击涉林违法犯罪的专业警种，却因过多地迁就于行政干预，根本难以发挥打击职能作用，这就是现行森林公安管理体制的弊端。

也许，只是您无暇顾及，所以，我还想对您说一说，咱们森林公安的“体制”——

习大大：关于森林公安体制，您或无暇过问，我们饱受煎熬！

由于管理体制的原因，造成森林公安隶属关系五花八门、机构设置花样繁多，名称也不相统一。有隶属城管部门的（如深圳），有隶属林业部门的（现在多数省份），有隶属公安部门的（如海南）；名称上有叫“××森林公安局”的、有叫“××公安局森林分局”的、也有叫“××森林警察大队”的、还有的叫“××公安局森林生态安全警察大队”，省、市、县三级不统一；内设机构方面，也各种各样，缺乏实战化、专业化和科学统一的规范设置。

关于体制，一是隶属关系不科学。由于森林公安人事权隶属当地林业局，这就形成了部门办公安的尴尬局面，这种“既当运动员又当裁判员”的行政执法体制的执法公信力自然也就大打折扣。二是警务保障不到位。相对于行政公安而言，我们有些森林公安还享受不到每年中央转移支付的资金，财政又将森林公安公用经费纳入农财保障，办案经费入不敷出，同样是穿着警服的人民警察却过着“以罚养警”的日子，基层民警连加班误餐补贴都难以执行到位，更谈不上落实其它一些从优待警措施了。三是行政管理不规范。公安部早就提出了公安队伍正规化建设，即重点要实现“四统一五规范”，森林公安在双重管理体制下，林业主管部门并不具备管理公安队伍的经验和必备的硬件条件，而地方公安机关的职责只是对办理刑事案件的审核把关上，加之森林公安队伍“出生”先天不足，因此，我们处在“三不管”的“真空地带”，致使森林公安在正规化建设方面举步维艰，被称之为公安系统中的“杂牌军”。

让人欣慰的是，2014年4月1日，海南省在全国率先实行省级以下森林公安垂直管理，改革成效显著，中央纪委书记王岐山同志给予了充分肯定。因此，我们在想，关于森林公安改革，可否提出以下三点建议：

一是实行省级垂直管理体制。从国外发达的国家来看，如德国、法国、奥地利、澳大利亚、俄罗斯等，均设置有生态（绿色、环保）警察，对破坏生态环境的违法犯罪活动予以打击。在管理体制上，要么归属内政部（类似公安部）、要么归属环保部门或其他公共管理部门。从我国公安管理体制来看，除了民航公安于2003年和部分省的交通警察（如福建省于2005年）归属地方公安管理外，其余铁路、森林公安等警种还是维持原状。因此，现今之改革一定要从我国提出建设生态文明的高度出发，从全面深化改革和全面依法治国的战略需要出发，从加大对破坏生态环境和森林资源及野生动植物资源处罚力度的实际需要出发，借鉴海南森林公安改革的成功经验，对森林公安实行省级垂管理，即把人、财、物收归省一级管理。只有这样，森林公安才能放开“手脚”挺直腰板，真正实现严格依法办案，依法打击违法犯罪。

二是科学定位森林公安职能。从世界已成立生态警察局的俄、德、法等国家，环保警察有着很大的管理权限。如俄罗斯的“生态警察”能够直接介入莫斯科市的环境保护执法工作；德国的“环保警察“从头到脚全面“武装”，每名环保警察必须经历长达18个月的专业训练，其职责主要体现在现场执法方面；法国的“绿色警察”主要负责对环境破坏行为进行调查，其机构全称是“打击环境违法行为中心局”。在我国，森林公安是具有刑事执法权又兼有公安行政执法和林业行政执法职能的警种，但由于长期以来管理体制不顺，公安行政执法和林业行政执法只是受权于当地公安机关和林业主管部门，因此，对森林公安职能的设定，必须以党的十八届三中、四中全会精神为指导，放在我国全面深化改革和全面推进依法治国以及我国提出建设生态文明发展战略的大背景下进行科学定位，加强调研，注重鼎层设计，才能科学设定森林公安职能。

三是科学规范警务运行机制。借鉴海南森林公安改革的经验，建议在公安部设立森林生态安全警察局，并在省、市、县三级分设森林生态安全警察局，机构规格为副厅级、副处级、正科级，科学设置机构，实行条块结合的公安管理体制。在业务工作中,协调省级公、检、法三家和省林业厅联合发文明确关于办理森林刑事、治安和林业行政案件的有关规定，以明确的执法主体和人民警察身份执行刑法中破坏环境资源保护罪的侦查和林业行政处罚权，彻底理顺关系，强化打击职能，全力保护生态。

由于体制改革涉及到部门利益，改革在某种意义上更多的是部门利益间博弈，而不是去考虑改革本身的合理性。今年4月25日刚发布的行政体制改革蓝皮书《中国行政体制改革报告（2014-2015）》显示，改革遇到较大阻力是部门的利益，他们会按照自身的利益用本位思维进行筛选，使中央的政令在实施中大打折扣。因此，党和政府要有充分的准备和信心，自上而下开展调研，借鉴海南森林公安改革经验和世界发达国家的先进管理模式，加强鼎层设计，以法治的明确性和可预期性破除改革体制的深层次壁垒，对森林公安的管理体制进行改革创新、对其职能进行深刻反思并作出科学定位，真正建设一支与我国国情和保护生态实际需要相适应的森林公安队伍。

较后，我想说，建设美丽中国呼唤生态文明，而保护森林及野生动植物资源、打击涉林违法犯罪，更离不开我们森林公安这支队伍啊！

这，就是来自基层森林公安民警的心声！