现行招生制度违反宪法平等

如果说高考是至少一时无法回避的现实无奈，招生录取不公则是人为造成的，因而不仅可以而且也应该通过完善制度加以纠正。然而，环顾几十年来的招录过程，我们对长期一贯、普遍严重的地区标准差异关注过多少呢？上世纪五十年代初实行计划经济，便已形成了目前的招生指标体系。在那个年代，招生指标的地区分配制度是可以理解甚至有必要的；那是一个什么都分配的时代———粮票、油票、肉票、布票……，教育部给各大高校在各地招生分配个指标也很正常吧，国家整体布局和发展需要嘛。改革开放以后，各种“票”逐一消失，惟独招生指标体系雷打不动、依然故我，以至成为计划时代的最后残余。今天的状况众所周知、无需赘述，各大高校在各省市依然按指标招生，基本上延续了半个多世纪前的体制；惟一的区别在于教育部的权力已经下放到各大高校，因而今天教育部只是确定各校招生总量，指标总量在各省市的分解主要是由高校自己确定，送教育部审批并以教育部的名义发文到各省招办，但是审批基本上只是一个形式。因此，如果说招生指标体系原先是计划时代的“计划教育”产物，那么现在则是各大高校和所在省市合谋形成的“诸侯教育”或高等教育“地方化”的标志。

不论是以前还是现在，招生指标体系的一个直接后果是各地录取标准的巨大差异。比如山东的考生比北京多，而北大在山东的招生名额却比北京少，那么这个结果显然只有通过对山东考生设置更高的录取门槛才能实现。不论是采用全国统一考试还是分省命题，谁都知道北京考生考北大、上海考生考复旦、浙江考生考浙大、江苏考生考南大远比省外考生容易；自主命题既没有改变，也不可能掩盖同一所高校对不同省市的考生采取截然不同录取标准这个简单事实。

那好吧，这有什么错吗？当然有的，因为宪法第33条规定“公民在法律面前一律平等”，而这里的平等不只是指法律不能歧视公民，而是在广义上国家的任何公权力机构不得对公民给予没有正当理由的区别对待。不仅全国人大的法律、国务院的法规或部门规章、省市人大或政府部门的法规或规章以及各级政府大大小小的内部规定、“红头文件”都不得歧视，而且像北大、复旦、南大、浙大这样的公立大学也不得歧视来自全国各地的考生，否则就违反了宪法第33条规定的平等原则。接受高等教育的机会是影响人一生的重要权利，而高校招生方案本身就是对考生权利产生直接和明显影响的有约束力的公权力行为，显然有义务符合宪法平等原则。

当然，平等不是绝对的，不是所有的差别对待都构成宪法所不容许的歧视。让我先举一个维护现体制的主张经常举的例子———最近造成族群身份造假的少数民族照顾政策。这种主张反对统一录取标准，因为如果对新疆、西藏的考生实行和全国各地同样的标准，那么内地高校的藏族、维吾尔族等少数族群的学生必然锐减，已经在人数上占绝对优势的汉族学生将进一步增加。但这种主张其实只是混淆视听而已，因为平等并不要求取消少数民族照顾政策———如果这种政策目的正当而手段合理的话。对于少数族群照顾，我们可以列出一大堆理由，譬如促进校园族群的多元化、维护族群团结乃至国家统一、消除对少数族群的历史偏见和歧视；至于目前的民族加分政策是否合理有效地实现了这些正当目的，固然可以探讨———我们可以质疑，按族群身份的加分政策过于简单化、容易产生造假，或使得不该受益的(如家境富有的少数族群考生)受益、该受益的(如家境贫困的农村汉族考生)却不能受益，但是这些质疑或许要求调整具体的照顾方式，却不能从根本上否定照顾少数族群的必要性。只要具备正当理由，当然可以对少数族群考生采用不同的录取标准。

由此可见，宪法的空子毕竟不是那么容易钻的，宪法权利的主张也并非总是出于不谙“国情”的弱智。宪法平等原则对不同照顾对象区分得很清楚，对新疆、西藏等少数族群的照顾当然不能和对北京、上海等大城市考生的照顾相提并论，因为两者是性质不同的两码事，根本不具备可比性。因此，请不要再用统一录取标准会损害少数族群的利益当作照顾京、沪等大城市高校实行地方保护的挡箭牌。宪法平等只是原则，而任何原则都允许例外，只不过任何例外都必须具备正当理由；一旦差别对待的事实成立，就有义务为其提出站得住脚的理由，证明这种差别确实是为了促进某种重要的公共利益。我们看到照顾少数族群的录取政策是有理由的，但是我们还在等待各大高校为照顾本地考生提出一个大家都能接受的站得住脚的理由；如果提不出正当理由，我们只能认定招生指标体系违反了宪法平等原则。

地方保护主义的根源

高校显然不是不食人间烟火的象牙塔，必然和所在地方存在千丝万缕的联系；从财政到土地、从水电供应到治安管理，大学这个小社会的正常运行离不开城市这个大社会。地方居民和政府通过各种方式支持当地高等教育发展，而高校则“知恩图报”，为当地划拨更多招生指标作为“回报”，似乎合情合理，有何不可？且慢，我知道地方支持是地方保护主义的根本原因，但是“原因”不等于“理由”，两者不能混为一谈：原因是指实然意义上的因果关系，理由则是应然意义上的正当性辩护。打个比方，获得高分的迫切心情或社会压力促使吉林松原的某些考生高考舞弊。这种心理或压力固然是舞弊的动因，但是并不能构成舞弊的正当理由；我们可以理解舞弊为什么会发生，但是并不因为这种心理或压力存在就认同舞弊是正当或应该发生的。同样，地方支持———或更准确地说，撤回支持的威胁———是高校招生地方保护的原因，但未必足以构成其理由。

在这里，首先需要区分两大类高校———所谓的“部属院校”和“地方院校”。“地方院校”是指传统上隶属于省市、主要靠地方财政供养的高校，“部属院校”则是指隶属于教育部等中央部委、主要靠中央财政供养并通常被认为“属于全国”的高校。当然，两者的界限绝非截然分明，尤其是近年来又出现了一批“省部共建”院校，进一步模糊了“省”、“部”界限。尽管如此，模糊的界限也还是存在的，至少教育部等部委重点投资建设的“985院校”在我们心目中都是属于全国的重点大学，譬如清华、北大、北航、人大、法大、复旦、浙大、武大、南大、上海交大、西安交大、哈尔滨工大等等。

部属院校虽然也得到地方政府的诸多配套资助，但是主要资源还是来自中央财政。有人说，地方支持不只是钱的事儿，还有土地、税收、水电甚至治安等诸多方面的支持。其实照理说，在一个实行土地公有制的国家，城市土地属于国家所有；即便公有土地产权虚置、谁控制即意味着谁所有，实际控制权也应该由中央政府掌管，而轮不到高校所在的省市。当然了，中央实际上管不了那么多，城市土地的控制权实际上掌握在当地政府手里，因而面对大学谈判的时候，省市政府俨然是以土地的主人面貌出现的。然而，地方政府对土地的实际控制只是一个高校不得不考虑的事实因素，但并不构成高校必须以招生指标“回报”的正当理由；如果我们做一个网络调查的话，绝大多数人不会认同“以土地换指标”的正当性，因为大学的土地其实并不归地方政府所有。

事实上，即便认定地方对高校的贡献，这种贡献也在很大程度上为高校对地方的贡献所抵消。北京市对北大的财政或土地方面的支持是很具体、很醒目的，但是难道北大对北京市的经济、就业、人才培养、人文环境乃至观光旅游就没有贡献吗？如果真要细算谁的贡献更大，这恐怕是一笔很难算清的“糊涂账”。既然如此，北大仍然是“中国的北大”，而不是“北京市的北大”；不仅北大，所有部属大学原则上都属于整个中国而非只是其所在省市。这些大学主要由全国的纳税人供养，因而其教育资源理应按照某种公平标准在全国统一分配；换言之，至少这些大学有义务在招生过程中履行宪法平等原则。

地方院校主要由当地纳税人供养，因而在原则上可以照顾地方考生，但是在中国特定的“国情”下，这种照顾也未必没有宪法上的限度。众所周知，在全国目前两千多所高校中，地方院校占了绝大多数；部属院校总共不过110所，录取考生不到总录取数的十分之一。当然，这百来所高校是中国高等教育的精华，是高考白热化争夺的对象，但是这个统计数字简单表明地方院校吸收了90%以上的生源。和部属院校类似，地方院校的分布也是很不均衡的，大多数质量高的(譬如“一本”)地方院校集中在京、沪等大城市，河南、山东、四川等人口大省的地方高等教育资源却很有限；中国的现实是，广大农村没有一所大学，农村比例越大、人口越多的省市教育资源越少。这样，如果地方院校无限度地照顾当地考生，那么同样会加剧高等教育资源分配的失衡与不公，使地方高等教育资源越来越多地为城市而非农村考生所享有，进而造成高校的农村学生比例年年滑坡。事实上，地方院校分配不均和部属院校分配不均的原因如出一辙，都不是经济与社会自然发展的结果，而是长期人为实行计划经济和城乡二元体制的结果，因而国家有义务纠正制度形成的教育资源畸形分布。要扭转这种局面，固然应该加大对农村和不发达城市的高等教育投入，实现高等教育资源的地区均衡，但是这条路径成本高、收效时间长而收效未必显著。

一个摆在我们面前的现成方案是适用宪法平等原则，让地方高校也在有限程度上面向全国，而对本地考生的照顾上则有所节制。事实上，网民已经表达了这种愿望。在今年“两会”期间北大和腾讯组织的网络对话上，将近2/3的网民不认为地方高校应以招收本地考生为主，也不认为地方高校的正当目的主要是为本地学生提供更多的受教育机会。当时，这个看似颇为“民粹”的结果有点让我吃惊；现在看来，网民们只不过是用中国常识表达了自己对教育资源分配不公的反感、对教育机会平等的向往而已。

招生体制改革需要中央出手

既然高校招生制度存在普遍的地域歧视，下一步是考虑如何纠正这种歧视。改革开放、权力下放之后，高校招生方案的制定主体显然是高校，因而高校应当承担起履行宪法平等原则的义务。虽然中国政法大学一度尝试改革，但是总的来说，我认为改革的动力不可能来自高校。虽然目的良好，但是缺乏动力，改革还是不可能推行下去；要有效推动招生体制改革，还必须找到可能推动改革的主体，而别说地方院校，即便像北大、清华这样最典型的“全国重点院校”都不可能自行推动改革。

其实虽然大学是制定和实施招生地方歧视的主体，但是平心而论，大学自身又何尝不想招来全国各地的英才而教之？甚至有的地方院校都愿意面向全国招生，以改善生源结构和质量，只不过因为教育部不予授权而无法实现。因为大学和地方之间的诸多微妙联系———除了财政支持之外，地方政府还控制着大学周边的土地划拨和管理等诸多权力。如果和地方的关系搞不好，大学是很难生存下去的；如果地方政府要 找 大 学 的“ 茬 ”，那 是 太 容 易了———环境卫生部门严格一点，文物保护单位较真一点，甚至治安部门松弛一点，都足以让大学感到“难受”。

即便哪所大学的领导硬着头皮顶着政府压力，也无法向当地父老交待啊———所有其它省市的大学都在保护本地居民的考生、歧视我们的考生，你在哪里起劲平等什么呀？你不保护我们的考生，谁还会保护他们呢？在普遍地方保护的大环境下，特定的地方保护成了情有可原的正当防卫。这种情况下，指望大学自己放弃地域歧视显然是缘木求鱼。

那么，依靠谁呢？地方保护主义恰恰是地方无法超脱的“囚徒困境”，无论是发达国家还是发展中国家、民主国家还是非民主国家都不能幸免，因而防控地方歧视正是最重要的中央职能之一。高校招生的地域平等就是中央必须管起来的一件事情，因为这件事情恰恰是地方和高校自己不可能做到的。

近年来，教育部明确规定部属高校招收本地学生不得超过总招生量的50%。这当然是一个高得出奇的比例，但是假如没有这个规定，上海、浙江等地某些名校的本地学生比例将远高于这个限度，达到百分之六七十的并不是什么稀罕事。今年据说教育部将这个比例下降到30%，但是各大高校的招生方案显然没有相应调整，看来这个规定目前还不是硬政策，而只是供高校参照执行的建议而已。今后，即便教育部不管别的，也要严格落实本地学生的录取比例，并逐年下降本地比例。我个人认为，如果在教育部的硬性规定下，部属院校本地学生的比例降至10%以内，地方院校的本地比例降至50%以内，那么尽管本地照顾仍然存在，中国高等教育的机会平等便已大大进步了。

中央干预必然会面临来自地方尤其是京、沪等大城市的阻力，但是和计划经济不同的是，这种干预是会让中央得分的，因为它让全国绝大多数考生得益了。其实教育平等和贸易自由一样，失去的是枷锁，换来的是自由；打击地域歧视使地方失去了一块受保护的小市场，却得到了在全国范围内自由竞争的大市场。对于绝大多数地方考生来说，中央强制下的地域平等虽然削弱了当地高校的特殊照顾，却在全国其它地方赢得了平等竞争的机会；山东考生失去了山大的特殊照顾，却可以在北大、清华、复旦、浙大等全国各地的高校和来自全国各地的考生进行平等竞争。这么划算的买卖，除了既得利益之外，谁会反对呢？

高考改革何去何从

当然，逐步降低本地录取比例只是招生体制改革中相对简单和消极的一种方式。如果省市的地域界限并非那么重要，如果我们仍然希望在录取过程中横向比较不同省市的考生，那么我们就需要在全国范围内形成一个统一的衡量标准。这就是以往高考的功能，统一高考的目的正是为全国各地的高校招生提供统一的参考标准。不幸的是，近年来分省命题打破了统一考试体制，使考生的跨省衡量失去了统一依据。在统一命题时代，我们固然没有适用统一标准；但是在分省命题时代，我们想这么做也不可能了。自恢复高考以来，一晃三十年过去，不仅高校招生的计划体制和地域歧视纹丝未动，而且就连实现地域平等的基础———统一考试制度———也被“改”掉了；而没有统一考试、没有统一标准，又如何实现高等教育的机会平等呢？

这将我们带到了和招生体制相关的高考体制改革：宪法平等至少要求部属高校在原则上按照统一标准录取全国各地的考生，因而有必要在全国实行统一考试。有人说，统一高考有弊端，譬如同一张考卷不能充分体现地方特色，譬如一旦试题泄密，当今的网络传播很容易使危害范围扩大到全国，酿成全国性的重大事件。这些弊端确实都在一定程度上存在，但是并非不可克服。譬如泄密问题不仅在中国，在哪个国家都存在；或许中国人多、地大、泄密影响深远，但是同样性质的问题在美国、印度、俄罗斯等大国也都存在，而这些国家为什么没有只是为了限制泄密范围而实行地方化考试呢？如果借鉴吸取这些国家的经验技术，防止泄密应该并非不可攻克的技术难题。

至于地方特色，或许压根就不是一个问题。我曾听说自主命题好，因为湖南的作文命题可以考曾国藩了。诸如此类的“理由”能成立吗？曾国藩难道只是一个湖南人吗？难道北京、上海或任何其它省市的考生不也同样应该了解这位对整个中国影响深远的政治家，并写出一篇像样的作文吗？难道中文的语词、句法乃至英语、数理化也都有“地方特色”吗？如果统一考试要防止地方偏向(譬如考一位纯粹的地方人物)，就需要在命题委员会的组成结构上下功夫，让全国各省市的教育专家都有机会参与命题，让高考这根“指挥棒”能顾及全国各地的教学特色和需求。有人说，全国教学计划和内容不统一，不能强求各地为了统一考试都采用同样的教材。问题是我看不到统一教学计划本身有什么不好，而如果高考是一种能力考试而非死记硬背，统一教学计划并不要求统一教材。事实上，教学计划不统一正是自主命题造成的结果，因而这种论点实际上是一种循环论证。

还有人说，统一考试反而对教育不发达省市的考生不利，因为大城市的考生知识面宽而运用灵活，农村考生则不能适应灵活运用的考题。问题是这种说法和现行招生方案是自相矛盾的——— 如果要照顾山东、河南、四川、广西等农村比例高的不发达省市，集中在大城市的各大名校应该降低对这些省市的录取标准才对，而现在的招生方案恰恰对它们设置了最高的录取门槛。两者又如何自圆其说呢？我相信教育不发达地区所需要的并不是目前高考模式对它们的“照顾”，而是标准统一的考试和平等的录取机会。

总之，目前赞成自主命题的许多主张其实是经不起推敲的，而统一高考的弊端也并非像某些人宣传得那么夸张；不要忘记，自高考恢复以来，统一高考实施了25年之久，而其公正性并没有受到严重质疑。关键在于，统一高考或许有弊端，但是这些弊端应该是可以克服的；相比之下，取消统一高考的弊端大得多，因为没有统一的标准，就不可能改变目前无所不在的地域歧视。

如果高考复归统一，确实需要反思如何考、考什么。比如人们诟病作文命题已非一日，而要出一道让每个人都满意的作文题确实几乎是不可能之事。事实上，任何“主观题”和大面积人工阅卷都会产生同样问题。要解决人工阅卷的任意性和个体差异性，只有采用机器能够阅卷的“客观题”。于是不少人主张借鉴美国的SA T模式，取消作文等主观命题，只考语法、逻辑推理和数理化的客观能力题，加上高中成绩、社会表现和老师推荐等多种参考因子。这样既解决了“一考定终生”(因为机考可以进行多次)，又拓宽了大学录取的衡量标准，有利于缓解应试教育。问题是某些适合美国的做法确实未必适合当前中国，譬如中国还没有建立起诚信社会，诸如学校表现、教授推荐等因素固然非常人性化，但是现在实施必然导致大规模造假；高中会考成绩则因为各省标准并不统一，有些省内不同地区都未必统一，因而目前至多只能作为次要的录取参考因子。在目前体制状态下，我们还没有足够有效的机制来防止标准多元化带来的自由裁量之滥用。总之，统一高考确实加剧了应试教育，但是一旦放开则无异于打开了“潘多拉魔盒”，各种“牛鬼蛇神”都会纷纷出笼。

然而，统一高考和应试教育并不是不可分离的孪生姐妹，也不是地方乃至高校自主权的天敌，因为统一高考在理论上并不要求“全国一张卷”，而只是要求至少每一所部属高校在录取过程中对来自全国各地的考生采用同一个标准；但是北大和清华并没有必要采用同一个标准，复旦可以采用自己的标准……事实上，每一所大学都可以采用自己的“高考”命题，只不过命题和录取标准必须对报考该校的各地考生统一。其实这种做法对我们来说何等熟悉———所有的博士生考试科目和硕士生考试中的专业课程都就是高校自己命题的嘛！因此，除了本校保送生占录取比例越来越多这种值得商榷的做法之外，研究生录取几乎完全没有本科生录取的那种地域歧视。当然，本科生考试和研究生考试并不是严格可比的，本科报考数量远超过研究生，因而如果实行各校单独考试，必然极大增加考试和考生成本，造成或者是大量外地报考京、沪大学的考生不得不千里迢迢奔赴异地赶考，或者是大学必须到千里之外增设考场，而考场监督和试题安全都未必能得到有效保障。

但是这并不意味着我们就没有办法，譬如我们可以借鉴英国的做法，将全国统一高考和高校“自主高考”结合起来，首先在全国实行机器阅卷的统一能力考试(类似于美国的SA T)；各大高校可以规定一定的分数线，超过分数线的报考学生有资格参加大学的第二轮筛选，但是大学自主命题必须实行大学的“全国一张卷”———采用全国统一的命题。这样，第一轮全国统考淘汰了大多数考生之后，有资格参加第二轮考试的考生人数就相当有限了，因而大大降低了考试成本，而两次考试都避免了目前分省命题体制的地域歧视。目前中国大学也开始实行“自主招生”，但是恰恰颠倒了次序：先进行自主招生考试，然后再参加全国统考。在没有任何事前筛选的情况下，高校自主招生必然不可能真正面向全国，而只能主要局限于本市重点中学的学生，否则无法承担巨大的考试成本，因而注定是比高考更不公平的过程，譬如许多本市非重点高中的拔尖毕业生都得不到自主招生考试的机会。正确的做法恰好相反，首先举行全国统考，在先行筛选的基础上再面向全国进行自主命题考试。这样，高校自主权其实更大，自主录取的范围更广(几乎100%而非目前的5%左右)，而广大考生的平等权利又得到了保障———无论是全国统考还是大学自主命题都实行“全国一张卷”，每一所大学对各地考生在原则上都采用统一的录取标准，少数族群等个别弱势群体除外。